ابراهیم متقی*

24 جولای 2015 مذاکرات وین موسوم به ماراتن دیپلماتیک منجر به انتشار برنامه جامع اقدام مشترک شد. انتشار نتایج حاصل از مذاکرات، واکنش‌های متفاوتی را در ایران، ایالات متحده، کشورهای عربی و حتی تل آویو به وجود آورد. هم اکنون دو سال از زمان انتشار توافق برجام سپری شده است. هنوز ابهام درباره نتایج و پیامدهای برنامه جامع اقدام مشترک وجود دارد. هریک از نظریه پردازان تلاش دارند تا بر اساس انگاره ذهنی و تحلیلی خود به تبیین فرایندهای سیاسی و اقتصادی ناشی از تنظیم برنامه جامع اقدام مشترک بپردازد.

اگرچه در سال‌های بعد از برجام، همواره کنگره امریکا محور اصلی محدودسازی قدرت راهبردی ایران بود، اما واقعیت‌های شکل گرفته بیانگر آن است که برنامه جامع اقدام مشترک تاکنون نتوانسته به اهداف پیش بینی شده از سوی کارگزاران دیپلماسی هسته‌ای ایران نایل شود. بررسی ادبیات به کار گرفته شده توسط مقامات رسمی ایران در دوران مذاکرات هسته‌ای ژنو، وین و لوزان بیانگر این واقعیت است که بین رویکرد مطرح شده با اهداف تحقق یافته فاصله نسبتا زیادی وجود دارد.

1. نشانه‌شناسی برنامه جامع اقدام مشترک برای اقتصاد و امنیت ایران

مذاکرات هسته‌ای ایران و کشورهای گروه 1+5 در شرایطی شکل گرفت که اصلی‌ترین دغدغه ایران معطوف به پایان دادن تحریم‌های اقتصادی بوده است. در این دوران، ایالات متحده از دیپلماسی اجبار برای محدودسازی قدرت تحرک و مانور ایران بهره گرفت. برنامه جامع اقدام مشترک  را می‌توان انعکاس محدودیت‌های امریکا علیه ایران در چارچوب دیپلماسی اجبار دانست. برجام می‌توانست زمینه‌های لازم برای بهینه سازی معادله قدرت و امنیت ایران را به وجود آورد.

اصلی‌ترین کارویژه دیپلماسی را باید تلاش چندجانبه برای کاهش محدودیت‌های اقتصادی، راهبردی و امنیتی کشورها تلقی نمود. چنین مفاهیمی در دوران دیپلماسی هسته‌ای از سوی کارگزاران دیپلماتیک به کار گرفته شده است. براساس برنامة جامع اقدام مشترک، مقرر گردیده است که تحریم‌های هسته‌ای اعمال‌شده علیه ایران در هشت سال بعد از توافق انجام‌گرفته، پایان یابد. در چنین فرآیندی، تحریم‌ها در وضعیت «تعلیق مرحله‌ای» قرار می‌گیرد.

برخی از اعضا و نمایندگان مجلس سنای امریکا تلاش دارد تا زمینه کاهش همکاری‌های اقتصادی نهادهای بین‌المللی با ایران را به وجود آورد. این افراد در 10 جولای 2017 با ارسال نامه‌ای به وزیر امور خارجه امریکا از نامبرده درخواست نموده‌اند که روند همکاری ایران با آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در چارچوب برنامه جامع اقدام مشترک را مورد تایید قرار ندهد. بر اساس قواعد درون ساختاری ایالات متحده، وزارت امورخارجة آمریکا هر سه ماه یک بار گزارشی از روند اجرای تعهدات ایران براساس توافق انجام‌گرفته در برنامة جامع اقدام مشترک را منتشر می‌سازد.

گزارش رکس تیلرسون وزیر امورخارجة آمریکا به کاخ سفید، منجر به صدور دستور اجرایی دونالد ترامپ برای تمدید فرآیند تعلیق بخشی از تحریم‌های هسته‌ای ایران گردیده است. دربارة گزارش تیلرسون و دستورالعمل اجرایی دونالد ترامپ برای تمدید تعلیق تحریم‌ها به‌مدت 90 روز دیگر، رویکردهای مختلفی ارائه شده است. برخی از نظریه‌پردازان موضوعات راهبردی آمریکا به این موضوع اشاره دارند که انتخابات 1396 می‌بایست زمینة لازم برای اعادة فضای اعتدال سیاسی و بین‌المللی را به‌وجود آورد.

2. نشانه‌های افزایش محدودیت‌های اقتصادی و تهدیدات راهبردی امریکا بعد از برجام

اگرچه چنین رویکردی به‌مفهوم آن است که تحریم‌های اقتصادی جدیدی علیه ایران وضع نشود، اما روند افزایش تحریم‌های اقتصادی علیه ایران به گونه تدریجی در حال افزایش است. به‌موجب چنین رویکردی، می‌توان نشانه‌هایی را مورد ملاحظه قرار داد که محدودیت‌های اقتصادی تهاجمی علیه ایران به‌گونة مرحله‌ای در وضعیت تعلیق قرار می‌گیرد. تهدید راهبردی امریکا علیه ایران عموما ماهیت مرحله‌ای، حقوقی و راهبردی دارد. در چنین فرایندی، تحریم‌ها و محدودیت‌های اعمال شده از تداوم بیشتری برخوردار می‌شود.

در شرایط موجود، ادبیاتی از سوی جیمز متیس و سایر کارگزاران راهبردی امریکا مطرح می‌شود که نشان می‌دهد تیم دفاعی و امنیتی دونالد ترامپ هنوز بر نشانه‌هایی از تهدید منطقه‌ای ایران تأکید دارند، اما روندهای حاکم بر حوزة سیاست خارجی آمریکا، زمینه‌های لازم برای تعدیل الگوهای تهدید پرشدت را به‌وجود آورده است. ارائة گزارش سه ماهة وزارت امورخارجه به کاخ سفید و کنگرة آمریکا بیانگر این واقعیت است که الگوی رفتاری ترامپ و ساختار سیاسی آمریکا در ارتباط با برنامه جامع اقدام مشترک براساس نشانه‌هایی از عدم اطمینان تاکتیکی و راهبردی شکل گرفته است. الگوی رفتاری وزارت امور خارجه و کنگره امریکا، نشانه‌هایی از محدودیت‌های تاکتیکی علیه ایران را فراهم می‌سازد. چنین محدودیت‌هایی به مفهوم مشروط سازی همکاری‌های مرحله‌ای نهادهای سیاسی امریکا با فرایند برنامه جامع اقدام مشترک خواهد بود.

3. ابهام و عدم اطمینان در الگوهای اقتصادی و راهبردی امریکا نسبت به ایران

انجام تعهدات ایران در برابر آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و کشورهای 1+5 ماهیت صریح، آشکار و تایید شده داشته است. نهادهای بین المللی به عنوان مرجع سنجش انتظارات امریکا و کشورهای 1+5 در ارتباط با ایران محسوب می‌شوند. در حالیکه سیاست اقتصادی و راهبردی امریکا در برخورد با ایران نشانه‌هایی از عدم اطمینان و اعتماد را منعکس می‌سازد. عدم اطمینان در روابط بین‌الملل مربوط به شرایطی است که بازیگران از رویکردهای متفاوتی دربارة یک موضوع بهره می‌گیرند.

ابهام و عدم اطمینان در سیاست اقتصادی و راهبردی امریکا نسبت به ایران نشان می‌دهد که تفسیرهای متفاوتی جایگزین واقعیت‌های یکسان دربارة موضوعاتی همانند توافق هسته‌ای گردیده است. اگرچه، مقامات وزارت خارجه آمریکا در 10 نوامبر 2016 به این موضوع اشاره داشتند که دولت جدید آمریکا به عنوان مقام مسوول و تعیین‌کننده در ارتباط با برنامه جامع اقدام مشترک خواهد بود، اما تمدید فرآیند تعلیق تحریم‌های هسته‌ای علیه ایران نشان می‌دهد که تاکنون تیم سیاست خارجی و راهبردی ایالات متحده آمریکا هیچ‌گونه تغییر بنیادین در ارتباط با برنامة جامع اقدام مشترک اعمال نکرده‌اند.

دستور تمدید تعلیق تحریم‌های هسته‌ای ایران در 18 آوریل 2017 نشان می‌دهد که سیاست خارجی دونالد ترامپ برخلاف الگوهای تبلیغاتی نامبرده در دوران رقابت‌های انتخاباتی ماهیت سازمانی و بوروکراتیک دارد. به همین دلیل تغییر دولت، جابه‌جایی قدرت و جایگاه‌یابی حزب جمهوری‌خواه در انتخابات ریاست جمهوری آمریکا تأثیر چندانی در روندهای تعامل ایران و ایالات متحده در ارتباط با فرآیند برنامة جامع اقدام مشترک به‌جا نگذاشته است.

از سوی دیگر، تعلیق مرحله‌ای تحریم‌های هسته‌ای ایران بیانگر این واقعیت است که برجام بیش از آنکه انعکاس سیاست خارجی جان کری و باراک اوباما باشد، می‌توان آن را در قالب اهداف راهبردی و امنیتی ایالات متحده تبیین کرد. براساس چنین نگرشی تغییر در کارگزاران اجرایی و رهبران سیاسی آمریکا تاثیر چندانی بر روندهای توافق راهبردی ایران و کشورهای گروه 1+5 به جا نمی‌گذارد. اگر برخی از حوزه‌های سیاست خارجی آمریکا در قبال برجام تغییر نماید باید آن را مربوط به الگوهای کاهش تحریم‌های اقتصادی و یا فرآیندی دانست که تحریم‌های جدید را امکان‌پذیر می‌سازد. واقعیت‌های موجود نشان می‌دهد که گذشت زمان، محدودیت‌های بیشتری علیه ساختار اقتصادی و راهبردی ایران را شکل داده است.

نتیجه‌گیری

ارزیابی برنامه جامع اقدام مشترک و یا هر موضوع راهبردی دیگری را صرفا می‌توان بر اساس نتایج حاصل از آن مورد ارزیابی و تحلیل قرار داد. هم اکنون دو سال از زمان توافق ایران و کشورهای 1+5 درباره تعهدات متقابل آنان در ازای کاهش قدرت و قابلیت اصلی ایران می‌گذرد. در این دوران، بسیاری از تعهدات مطرح شده در ارتباط با پایان یافتن تحریم‌های ایران هنوز به قوت خود باقی مانده است. واقعیت آن است که برجام بیشترین سود راهبردی برای اهداف امنیتی آمریکا و متحدین منطقه‌ای ایالات متحده را به‌وجود آورده است.

تمامی تلاش بازیگران منطقه‌ای و قدرت‌های بزرگ در سال‌های 15-2003 را می‌توان کنترل قابلیت ایران برای اجتناب از «گریز هسته‌ای» دانست. به همین دلیل است که تصمیم ترامپ و تیلرسون ادامة سیاست عمومی آمریکا دربارة آیندة همکاری‌های هسته‌ای با ایران در فضای برجام تلقی می‌شود. در برابر تعهدات عملی ایران، ایالات متحده پذیرفته بود که زمینه‌های اعطای «تخفیف تحریمی» را فراهم می‌سازد. تحریم‌های اعمال شده از سوی نهادهای راهبردی امریکا علیه ایران بیانگر آن است که پایان یافتن تحریم‌ها به عنوان انگاره دور از ذهن خواهد بود.

در این فرایند شکل دیگری از تحریم‌های اقتصادی و راهبردی آمریکا علیه ایران در حال شکل‌گیری است. تحریم‌هایی که ماهیت مرحله‌ای داشته و با الگوی رژیم‌های تحریم در سیاست خارجی آمریکا هماهنگی دارد. تحریم‌های جدید علیه ایران دربارة موضوعات موشکی و روندهایی است که از آن به‌عنوان نقش ایران در حمایت از تروریسم نام برده می‌شود. هر یک از این اقدامات دارای ریشه‌های تاریخی خاص خود بوده و زمینه‌های لازم برای ایجاد محدودیت علیه ایران در گذشته را به‌وجود آورده است.

واقعیت‌های رفتار بین‌المللی ترامپ بیانگر آن خواهد بود که تغییر در رؤسای جمهور آمریکا تأثیر چندانی بر روندهای سیاست خارجی ایالات متحده به‌جا نمی‌گذارد. تغییرات بیش از آنکه ماهیت راهبردی داشته باشد، براساس نشانه‌هایی از سلیقة سیاسی و در چارچوب قواعد ساختاری تعریف و اجرا می‌شود. برخی از موضوعات سیاست خارجی و راهبردی آمریکا که در دوران باراک اوباما شکل گرفته، با جهت‌گیری‌های نسبتاً مشابهی ادامه خواهد یافت. علت چنین وضعیتی را می‌توان ناشی از الگوهای سیاستگذاری بوروکراتیک در ساختار سیاسی آمریکا دانست.

واقعیت آن است که اگرچه گزارش تیلرسون دربارة فرآیندهای سیاست هسته‌ای ایران به کاخ سفید و کنگره، بخشی از فرآیند بوروکراتیک ایالات متحده در ارتباط با ایران محسوب می‌شود، اما فرآیندهای رقابت انتخاباتی در ایران و آنچه که زمینة تعلیق مرحله‌ای تحریم‌های جدید اقتصادی و راهبردی علیه ایران را در اواخر مارس 2017 به‌وجود آورد، در زمرة عواملی محسوب می‌شود که تعلیق تحریم‌های مرحله‌ای در حوزة هسته‌ای براساس برجام را اجتناب‌ناپذیر می‌سازد.

چنین فرآیندی بیانگر آن است که مؤلفه‌های بین‌المللی و ضرورت‌های سیاست داخلی ایران به‌ویژه در فضای سیاسی و اجتماعی بعد از رقابت‌های انتخاباتی نمی‌تواند بر روندهای مربوط به کاهش یا افزایش تحریم‌ها تأثیرگذار باشد. سیاست راهبردی امریکا در قبال ایران معطوف به کاربرد دیپلماسی اجبار برای وادارسازی و یا اقناع مسئولین دیپلماتیک جهت همکاری های راهبردی با سیاست بین الملل است. دیپلمات‌ها و نهادهای ساختاری دیپلماتیک باید به این موضوع واقف باشند که ادامه تحریم‌ها به منزله دیپلماسی متوازن مبتنی بر نتایج برد- برد نخواهد بود.

در شرایطی که هنوز تحریم‌های اقتصادی علیه ایران اعمال می‌شود، نمی‌توان به این موضوع امیدوار بود که تهدیدات راهبردی امریکا علیه ایران پایان گرفته و یا در حال کاهش است. در چنین شرایطی، نهادهای سیاسی ایران نیز باید به این موضوع واقف باشند که تحقق اهداف صرفا از طریق حفظ قدرت و گسترش قدرت حاصل می‌شود. زیرا قدرت به عنوان اصلی‌ترین ابزار کنترل کننده دیپلماسی اجبار علیه ایران و یا هر بازیگر دیگری محسوب می‌شود.

استاد دانشگاه تهران *

منبع: تسنیم