الگوهای چهل تیکه‌ای در مورد همکاری

فاصله گرفتن از «صدای واحد» به صورت بالقوه دورنماهایی برای شکل‌های مختلف همکاری ایجاد می‌کند که محرک سیاست خارجی و امنیتی در داخل اتحادیه است. می‌توان به جای تمرکز بر ناهمگونی‌ها، نمونه‌های همکاری درون اتحادیه را بررسی کرد تا دریافت که آیا همکاری‌ها با طرفین محدود (mini lateral) می‌تواند به همکاری بزرگ‌تر در مسائل خارجی ختم شود یا نه.

دیپلمات‌های اروپایی بارها بحث کرده‌اند که با 28 عضو امکان اجرایی کردن هر پروژه‌ای بسیار سخت است و کارهای با طرفین محدود در میان اعضا تنها راه حرکت به جلو هستند.

در کنار گرایش به طرح‌هایی با طرفین محدود، نقش سران دولت‌ها در پاسخ به بحران‌های بین‌المللی در حال پررنگ شدن است. امروزه مذاکرات بر سر موضوعات دفاعی در بالاترین سطح در جلسات شورای اروپایی برگزار می‌شود.

از زمان این تغییر، شورای اروپا تنها سه بار درباره مسائل راهبردی تشکیل جلسه داده، چرا که همواره دستور جلسه به سمت بحران اقتصادی منحرف شده است.

شاید این دو مساله، یعنی تغییر گرایش به سمت طرح‌های با طرفین محدود و افزایش نقش سران دولت‌ها برای غلبه بر موانع تصمیم‌گیری 28 عضو، به ویژه در مواقع بحران ضروری باشد، با این حال، بدون مشوق‌های بعدی که تضمین کند این پروژه‌ها زیر چتر اتحادیه باقی خواهند ماند، خطر چندپارگی وجود دارد.

درک عدم وحدت

اگر یک دلیل برای مشکلات سیاست خارجی اتحادیه وجود داشته باشد، آن را باید در عدم وحدت میان دولت‌های عضو، یعنی«منطق تنوع» یافت. در پایتخت‌های اروپایی عقیده بر این است که همکاری اختیاری است و در جایی که لازم باشد و اگر اراده دولت بر آن قرار گیرد، قابل انجام است. اما در عمل، دولت‌ها بیش‌تر از چیزی که دوست دارند بپذیرند وادار به همکاری می‌شوند.

برای مثال می‌توان از همکاری بر سر تحریم‌های روسیه، با وجود شکاف عمیق میان دولت‌های عضو نام برد. شکاف میان اعضا غالبا به دلیل برآوردهای متفاوت از خطر، اولویت‌ها و ابزار ضروری برای پرداختن به یک چالش است. دولت‎‌‌های کوچک نیز معترضند که در برابر سه کشور بزرگ، نفوذ کافی را برای شکل دادن به سیاست خارجی و امنیتی اتحادیه ندارند. شکاف میان کشورهای اروپای شرقی و غربی و اروپای شمالی و جنوبی نیز از دیگر عوامل تفرقه اتحادیه است.

تحلیل متاخری که درباره راهبردهای ملی امنیتی در میان اعضای اتحادیه صورت گرفته نشان داد که کشورها نه تنها تفکر راهبردی ضعیفی دارند، بلکه راهبردهای بسیار متعددی نیز در آن‌ها به چشم می‌خورد. در اصل تفاوت‌های راهبردی به دلیل درک متفاوت از پیشرفت‌های جهانی و نقش دولت‌ها در این میان است.

به عبارت دیگر ریشه تنوع در تفاوت‌های شناختی در ذهن تصمیم گیرندگانی است که سیاست‌ها را شکل می‌دهند. نهایتا هر وقت نیاز به عمل باشد، غالبا اقدام جمعی اتخاذ می‌شود، اما عدم مطابقت ذهنیت‌های ناهمگون و واکنش‌های اتخاذ شده معمولا منجر به مصالحه‌های ناکارمد می‌شود.

پایداری حاکمیت ملی

سیاست خارجی و امنیتی از حوزه‌هایی است که دولت‌ها مصر هستند کنترل و حاکمیت ملی را در آن حفظ کنند. واگذاری قدرت از بازیگران دولتی سنتی به بازار فراملی موجب می‌شود دولت‌ها به تنهایی چندان قادر به شکل دادن به محیط پیرامونی خود و واکنش به وقایع بین‌المللی نباشند. وابستگی متقابل، توان دولت‌ها در کنترل پیشرفت را در بسیاری حوزه‌های سیاست‌گذاری محدود می‌کند.

خودمختاری ملی در حوزه‌هایی مثل بهداشت و آموزش حفظ شده که شهروندان اروپایی آن را برای هویت خود ضروری تلقی می‌کنند، البته بسیاری پیمایش‌ها نشان می‌دهد که رقم بالایی از اروپایی‌ها طرفدار نقش قوی‌تر اتحادیه در مسائل جهانی هستند.

این خود نشان می‌دهد اروپایی‌ها کمتر از دولت‌های‌شان نگران حاکمیت ملی در حوزه سیاست خارجی و امنیت هستند. به علاوه دولت‌های اروپایی در هر صورت از روی ضرورت با یکدیگر همکاری می‌کنند و این همکاری بدون دیدگاهی راهبردی کارآمدی را کاهش می‌دهد.

«نزدیک بینی ژئو-استراتژیک» اعضای اتحادیه به دلیل طبیعت بیزانسی فرآیندهای تصمیم گیری است که به جای نتیجه دیدگاه جهانی مشترک، بر مذاکرات و سیاست‌های درونی متمرکز است. با این وجود هیچ یک از این‌ها برای توضیح دلیل پایداری حاکمیت ملی کفایت نمی‌کند و پاسخ به این سوال نیازمند تحقیق بیش‌تر است.

از بازنگری تا تغییر جهتِ شناختی

راه حل سریعی برای آشفتگی سیاست‌گذاری خارجی و امنیتی اروپا وجود ندارد. سازوکارهای منعطف و شکل‌های پیشرو، اگر به چارچوب اتحادیه برای پیش‌گیری چندپارگی اعضا گره بخورد می‌تواند گامی به پیش باشد.

اگر پروژه‌ها با طرفین محدود تنها راه حصول نتیجه است، باید سازوکارهایی برای تضمین محوریت نهادهای اروپایی در هماهنگی این همکاری ایجاد شود. سیاست‌ها، عملکرد و اعتماد میان بازیگران و سازوکارهای نهادین بسیار مهم هستند، اما برای رسیدن به منشاء منطق تنوع، باید شیوه تفسیر دولت‌های اروپایی از پیشرفت‌های جهان تغییر کند. فرایند بازنگری در اینجا به کار می‌آید. بدون تغییر شناختی در اروپا، اتحادیه‌ای قوی‌تر و جهانی‌تر ظهور نخواهد کرد.

نماینده عالی در پروژه بازنگری با دو چالش مواجه است، گام اول تحلیلی متقاعدکننده از امور بین‌المللی و استدلال‌هایی قوی به نفع اقدام جمعی است. چالش بزرگ‌تر تضمین این است که اعضا مساله را جدی بگیرند. موگرینی بر خلاف اشتون بر شناسایی فرایندهای صحیح برای پیشبرد مذاکرات متمرکز شده و از اولویت‌بخشی به برخی مناطق جغرافیایی بر دیگر مناطق اجتناب کرده است. اکنون وقت آن است که وی به پایتخت‌های اروپایی توجه کند.

یافتن تعادلی میان فرایندی جامع و اجتناب از عملکرد اجماعی که همه در آن اولویت‌های خود را مطرح کنند، ساده نخواهد بود. وی برای اینکه اقتدار کافی برای راهبری سیاسی داشته باشد، باید متحدانی درون نظام اتحادیه بیابد. حتی ممکن است راه تشویق کشورهای بزرگی که سابقه استقلال طولانی در عرصه جهانی دارند، اعطای امتیازات خاص باشد. هم‌چنین شکستن 28 دولت عضو به گروه‌های کوچک‌تر می‌تواند مشکل مشورت‌های سنگین و با طرفین متعدد را رفع کند.

نهایتا فرایند بازنگری شاید نوشداروی تمام بیماری‌های چهل تکه سیاست خارجی اتحادیه نباشد، اما در را برای تغییر نگرش و تحلیل باز کرده و راهی است برای همکاری‌های امنیتی و سیاست خارجی در اروپا.