ادواردو ساراوله در یاداشتی که شورای روابط خارجی آمریکا آن را منتشر کرد؛ نوشت: سه تحریم دیگر نیز علیه کره‌شمالی، روسیه و ایران وضع شد. مقامات آمریکایی ادعا می‌کنند که هر یک از این چهار بسته تحریمی، تهدیدهای امنیتی متفاوتی را مورد رسیدگی قرار می‌دهند. رابرت کان از این تحریم‌ها با عنوان چاقوی سوئیسی یاد کرده ‌است.

در شرایطی که واشنگتن برنامه‌های تحریم‌های مختلفی را در دست اجرا دارد، پایان دادن تدریجی به این برنامه‌ها، مهمتر از زمان و چگونگی وضع این قبیل تحریم‌ها است. اگر رهبران واشنگتن در نظر دارند که از تحریم‌ها برای تغییر سیاست‌های کشورهای تحت تحریم استفاده کنند، باید برای پایان بخشیدن به این برنامه‌های تحریمی برنامه‌ریزی کنند. در غیر این صورت، واشنگتن اعتبار خود را در جریان مذاکرات از دست خواهد داد و اثربخشی این قبیل مکانیسم‌هاف محدود خواهد شد.

در سال‌های اخیر برنامه‌های تحریمی به یک ابزار شناخته‌شده نزد سیاستگذاران آمریکایی تبدیل شده‌است. چنانکه آمریکایی‌ها، تحریم‌ را در دسترس‌ترین ابزار برای مقابله با دیگر کشورها می‌دانند. از دید مقامات واشنگتن تحریم‌ها علیه ایران موفقیت‌آمیز بوده‌است. اولین سری از مجموعه تحریم‌ها علیه ایران در سال 1996 وضع شد و طی سال‌های 2010 لغایت 2012  گسترش یافت. مقامات واشنگتن ادعا کرده‌اند که این تحریم‌ها تا سال 2014 تاثیر قابل توجهی بر اقتصاد  ایران گذاشت و نتیجه آن نیز، انجام مذاکرات بر سر برنامه هسته‌ای این کشور بود.

چنین موفقیت هایی، مقامات آمریکا را به استفاده از تحریم‌هایی هوشمند و به شدت هدفمند علیه افراد، واحدها و معاملات به جای برنامه‌های تحریمی کمتر متمرکز  مجاب کرد. مهمترین برنامه تحریمی آمریکا با این ویژگی علیه ونزوئلا وضع شد. البته تمامی این برنامه‌ها فاقد نقشه راه برای پایان دادن تدریجی به آنها است. این نقیصه مرگبارترین ضربه بر پیکره برنامه‌های تحریمی قلمداد می‌شود.

مشوق نه مجازات

بدون اهداف مشخص، آمریکا موقعیت تحریم‌ها را به خطر می‌اندازد و مذاکرات را بی نتیجه می‌کند. تحریم‌های ضد روسیه در آگوست 2017 بدترین برنامه‌های تحریمی جدید هستند. علاقه قانونگذاران آمریکایی به محدود کردن اختیارات ترامپ برای لغو یکجانبه تحریم‌ها علیه روسیه موجب شد تا آنها بر اختیارات تحریمی قوه مجریه نظارت و کنترل داشته باشند و به رئیس جمهور اجازه ندهند تا به صورت یکجانبه تحریم‌های ضد روسیه را لغو کند. کنگره، فرمان‌های اجرایی قبلی رئیس جمهور از سال 2014 در حوزه‌هایی همچون محدودیت علیه انرژی، خدمات مالی و تسلیحات را به قانون تبدیل کرد. تغییر فرمان‌های اجرایی رئیس جمهور علیه روسیه در پاسخ به درگیری اوکراین و از سال 2016 در پاسخ به فعالیت سایبری روسیه انجام گرفت. این تغییر بدین معناست که کنگره و نه رئیس جمهور قدرت نهایی برای لغو تحریم‌ها را در اختیار دارد. این قانون همچنین پروسه بررسی مجدد تحریم‌ها را برقرار کرد که طی آن کنگره می‌تواند حتی با جزئی‌ترین تغییر در تحریم‌ها مخالفت کند. این امر بدین معنا است که حتی اگر روسیه به توافقنامه مینسک پایبند باشد، کنگره و دولت باید با یکدیگر تحریم‌ها را لغو کنند. اگر کنگره با رئیس جمهور بر سر پایان دادن به تحریم‌ها هم‌نظر نباشد، کنگره از پروسه و قدرت مرور برای  مخالفت با این امر استفاده می‌کند.

براساس این دستور کار، دست‌یافتن به توافقی بین دولت و کنگره که منجر به پایان یافتن تحریم‌های آمریکا علیه کره‌شمالی شود، دشوار است. تحریم‌ها علیه کره‌شمالی اولین بار در سال 2008 اجرا شد و تجارت و سرمایه‌گذاری میان کره‌شمالی و آمریکا و نیز در حوزه هایی همچون معدن، انرژی، خدمات مالی و حمل و نقل را هدف قرار داد. مناقشه بین آمریکا و کره‌شمالی مدت طولانی است به یک بحران بسیار دشوار و غیرقابل تغییر تبدیل شده‌است و تلاش برای دستیابی به سلاح هسته‌ای هدف اصلی کره‌شمالی است. وزرای خارجه و دفاع آمریکا در مطلبی که اخیرا نشریه وال‌استریت آن را منتشر کرد بر عاری‌سازی شبه‌جزیره کره از سلاح هسته‌ای و برچیدن موشک‌های بالستیک پیونگ یانگ اشاره کردند. اما دولت ترامپ تاکنون به شکل یکپارچه و منسجم برای دستیابی به این هدف صحبت نکرده و استراتژی جامعی برای دستیابی به این هدف اعلام نکرده‌است. با این وجود، بعید است که تحریم‌ها بتواند دولت کره‌شمالی را برای دست کشیدن از بازدارندگی هسته‌ای متقاعد کند. چنین بازدارندگی برای کره‌شمالی حکم اولویت بقا را دارد. علاوه براین، معلوم نیست که برنامه عاری‌سازی شبه‌جزیره کره از سلاح هسته‌ای، هدف مناسبی برای سیاست‌های تحریمی آمریکا باشد.

بنابراین، تحریم‌ها علیه ونزوئلا براساس این مدل، فاقد تاثیرگذاری لازم است. آیا آمریکا می‌خواهد رئیس جمهور مادورو را از قدرت برکنار کند؟ آیا ترامپ می‌خواهد رژیم ونزوئلا را تغییر دهد؟ درحالیکه این سوال‌ها بی‌پاسخ مانده‌است، آمریکا مقامات ونزوئلا را به فهرست تحریم‌های خود اضافه کرده‌است، معاملات بازار بورس را هم برای دولت و هم شرکت نفت دولتی محدود کرده و حتی محدویت‌ها علیه کل صنعت نفت این کشور را در دست بررسی دارد. ونزوئلا سومین منبع تامین‌کننده نفت آمریکا است. چنانچه سیاستگذاران، بازار انرژی آمریکا را مختل سازند، این اقدام را نباید بدون هدف مشخص و طرح یکپارچه انجام دهند.

شاید تحریم‌هایی که علیه ایران وضع شد، بیش از هر مورد دیگری دشواری پایان بخشیدن تدریجی تحریم‌ها را برای آمریکا به تصویر می‌کشد. اگرچه آمریکا و اتحادیه اروپا سخت‌ترین مجازات‌ها ازجمله محدودیت‌ها علیه صادرات نفت را بعد از توافق هسته‌ای لغو کرده‌اند، اما بهبود اقتصادی ناشی از سرمایه‌گذاری در ایران، انتظارات مسئولان این کشور را تامین نکرده‌است. تجارت بین ایران و اتحادیه اروپا همچنان نیمی از تجارت سال 2008 میان آنها است و تولید نفت فعلی با 3.8 میلیون بشکه در روز  همچنان کمتر از سقف 4 میلیون بشکه در روز است.

ملاحظات سیاسی، اغلب طرح و برنامه‌های مربوط به لغو تحریم‌ها را پیچیده می‌سازد. مقامات آمریکا همواره در جریان بحران کره‌شمالی خواستار تشدید فشارهای اقتصادی علیه پیونگ یانگ شدند بدون آنکه درباره چگونگی پایان دادن به این تحریم‌ها و فشارها فکر کرده باشند. در چنین وضعیتی، سیاستمداران طرح تحریمی تهاجمی برای مقابله با دشمن را مطرح می‌کنند و از حوزه‌های انتخابیه خود می‌خواهند از این طرح‌ها حمایت کنند، اما برنامه‌ریزی برای پایان دادن به تحریم‌ها را نشانه ضعف یا فقدان اراده مصمم قلمداد می‌کنند. سیاستگذاران همچنین باید درباره شناسایی شرایطی که در آن اهداف آمریکا برای لغو تحریم‌ها تامین می‌شود، به اندازه کافی دقت کنند. به‌عنوان مثال، اگر روسیه به توافقنامه مینسک پایبند باشد در آن‌صورت صرف‌نظر از نقض حقوق بشر توسط مسکو، سیاستگذاران باید تحریم‌ها علیه این کشور را لغو کنند. همچنین آزمایش موشک نباید اساسی برای وضع مجدد تحریم‌ها علیه ایران باشد.

پیام واضح سیاست‌های تحریمی باید تشویق باشد نه تنبیه. در این‌صورت فضای سیاسی بهتری برای برنامه‌ریزی جهت پایان دادن به تحریم‌های آمریکا ایجاد خواهد شد. اگر کنگره و دولت بر کل چرخه عمر تحریم نه فقط بر وضع آن متمرکز شوند، می‌توانند اثربخشی هر یک از برنامه‌های تحریمی را بهبود ببخشند. در چنین وضعیتی، تحریم به‌عنوان ابزاری مناسب در خدمت سیاست خارجی خواهد بود. جک لو، وزیر امور خزانه‌داری سابق آمریکا در ارتباط با تحریم‌ها هشدار داد و گفت اگر تحریم‌ها، فضای تجاری را خیلی پیچیده یا غیرقابل پیش‌بینی سازد در آنصورت آمریکا جایگاه خود را به‌عنوان کانون نظام مالی جهان از دست خواهد داد. علاوه براین، آمریکا سرمایه اصلی را برای وضع تحریم‌ها از دست داده و کارآیی آنها نیز تقلیل پیدا خواهد کرد. اطلاع از زمان و چگونگی لغو تحریم و پایان دادن به آن بعد از دستیابی به اهداف مد نظر، برای حفظ جایگاه کانونی آمریکا در نظام مالی جهانی بسیار حیاتی است.

نکته پایانی اینکه وضع مستمر تحریم‌ها ضمن بی‌اعتبار ساختن آمریکا و تقلیل نقش آن در نظام مالی جهانی، موجب کاهش همکاری متحدان با واشنگتن در زمینه تحریم‌ها خواهد شد.