علیرضا زارعی – کارشناس مسائل بین‌الملل

در اغلب تحلیل‌های مربوط به پرونده هسته‌ای ایران، پرسش اصلی معمولاً این بوده است که آیا تهران و واشنگتن به توافق خواهند رسید یا خیر؟ این پرسش اگرچه همچنان اهمیت دارد، اما دیگر مهم‌ترین مسئله نیست. تجربه دو دهه گذشته نشان داده است که دشوارترین مرحله در روابط ایران و آمریکا نه دستیابی به توافق، بلکه اجرای آن است. به همین دلیل، شاید پرسش دقیق‌تر این باشد که حتی اگر توافقی میان دو کشور حاصل شود، آیا ایالات متحده اساساً آمادگی سیاسی، حقوقی و بوروکراتیک لازم برای اجرای آن را خواهد داشت؟

این مسئله صرفاً یک بحث نظری نیست. از توافق هسته‌ای سال ۲۰۱۵ تا مذاکرات سال‌های بعد، بارها مشاهده شده است که فاصله میان امضای یک سند و اجرای واقعی آن بسیار بیشتر از آن چیزی بوده است که در ابتدا تصور می‌شد. در واقع، بحران اصلی در روابط ایران و آمریکا به‌تدریج از «بحران توافق» به «بحران تعهد برای اجرا» تبدیل شده است.

دو نفر از مذاکره‌کنندگان پیشین آمریکایی اخیراً در تحلیلی برای اندیشکده شورای آتلانتیک تأکید کرده‌اند که دشوارترین بخش هر توافق احتمالی با ایران نه مرحله مذاکرات، بلکه مرحله اجرای تعهدات خواهد بود. از نگاه آنها، تجربه توافق هسته‌ای پیشین نشان داد که حتی پس از دستیابی به یک چارچوب سیاسی روشن، اختلافات بر سر تفسیر، نظارت، راستی‌آزمایی و نحوه اجرای تعهدات می‌تواند روند توافق را با بحران مواجه کند.

ساختار تصمیم‌گیری آمریکا نیز این مشکل را تشدید می‌کند. در نظام سیاسی ایالات متحده، رئیس‌جمهور تنها یکی از بازیگران مؤثر محسوب می‌شود. کنگره، دستگاه قضایی، نهادهای امنیتی، وزارت خزانه‌داری، لابی‌های سیاسی و گروه‌های ذی‌نفوذ، همگی بر روند اجرای هر توافق اثر می‌گذارند. به همین دلیل، حتی زمانی که کاخ سفید اراده سیاسی لازم را داشته باشد، تضمینی برای اجرای کامل تعهدات وجود ندارد.

تجربه خروج یک‌جانبه دولت دونالد ترامپ از برجام نیز نشان داد. توافقی که پس از سال‌ها مذاکره حاصل شد، تنها با تغییر یک دولت در واشنگتن عملاً فروپاشید. این تجربه، اعتماد ایران به دوام تعهدات آمریکا را به‌شدت کاهش داد.

بوروکراسی سنگین و ضعف اجرایی آمریکا

یکی دیگر از مشکلات اساسی، ناتوانی ساختار اجرایی آمریکا در مدیریت و نظارت بر توافقی پیچیده با ایران است. برخلاف بسیاری از توافقات بین‌المللی، هرگونه توافق با تهران نیازمند سازوکارهای گسترده راستی‌آزمایی، رفع تحریم، صدور مجوزهای مالی، هماهنگی میان نهادهای متعدد و مدیریت مستمر اختلافات خواهد بود. این فرایند، به یک ماشین بوروکراتیک عظیم نیاز دارد که بتواند به‌صورت هماهنگ عمل کند. اما تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که دستگاه اداری آمریکا اغلب در برابر پیچیدگی‌های چنین توافقاتی با مشکل مواجه می‌شود.

بخش مهمی از تحریم‌های اعمال شده علیه ایران نیز در اختیار نهادهای مختلف قرار دارد و لغو یا تعلیق آن‌ها مستلزم تصمیم‌های متعددی در سطوح گوناگون است. حتی زمانی که دولت آمریکا اراده سیاسی لازم را داشته باشد، شبکه گسترده مقررات، آیین‌نامه‌ها و محدودیت‌های حقوقی می‌تواند اجرای تعهدات را با تأخیر یا اختلال مواجه کند.

ازسوی‌دیگر، شرکت‌ها و بانک‌های بین‌المللی نیز صرفاً به متن توافق نگاه نمی‌کنند. آن‌ها به پایداری توافق و قابلیت پیش‌بینی سیاست آمریکا توجه می‌کنند. در نتیجه، حتی در صورت لغو رسمی برخی تحریم‌ها، بسیاری از بازیگران اقتصادی ممکن است همچنان از تعامل با ایران خودداری کنند.

شاید مهم‌ترین مانع اجرای هر توافق احتمالی، ساختار قطبی شده سیاست داخلی آمریکا باشد. در فضای سیاسی کنونی واشنگتن، ایران صرفاً یک موضوع سیاست خارجی نیست، بلکه به بخشی از رقابت داخلی میان جمهوری‌خواهان و دموکرات‌ها تبدیل شده است.

هر توافقی که توسط یک دولت امضا شود، ممکن است اجرایش در دولت بعدی با چالش مواجه شود. مخالفان توافق نیز معمولاً تلاش می‌کنند از ابزارهای قانونی، رسانه‌ای و سیاسی برای ایجاد اخلال در اجرای آن استفاده کنند.

در ماه‌های اخیر نیز بسیاری از جریان‌های نزدیک به رژیم صهیونیستی و شماری از اندیشکده‌های محافظه‌کار آمریکایی، مخالفت خود را با هرگونه تفاهم جدید با ایران اعلام کرده‌اند. این مخالفت‌ها نشان می‌دهند که حتی پس از دستیابی به توافق، نبرد اصلی در واشنگتن تازه آغاز خواهد شد. به همین دلیل، مسئله برای ایران صرفاً دریافت یک امضا نیست. تهران به دنبال اطمینان از دوام و قابلیت اجرایی تعهدات است و دقیقاً در همین نقطه است که چالش اصلی آغاز می‌شود.

چرا ایران عجله‌ای برای امتیازدهی ندارد؟

درک این واقعیت، رفتار مذاکراتی ایران را نیز توضیح می‌دهد. اگر مشکل اصلی نه در دستیابی به توافق، بلکه در اجرای آن باشد، طبیعی است که تهران برای دریافت تضمین‌های بیشتر و پذیرش تعهدات کمتر تلاش کند. از نگاه تصمیم‌گیران ایرانی، اعطای امتیازات بزرگ در برابر تعهداتی که احتمال اجرای کامل آن‌ها نامشخص است، منطقی به نظر نمی‌رسد. به همین دلیل، ایران بیش از آنکه نگران متن توافق باشد، به سازوکارهای اجرایی آن توجه می‌کند.

این مسئله همچنین توضیح می‌دهد که چرا تهران در سال‌های اخیر بر توسعه ظرفیت‌های اقتصادی، منطقه‌ای و راهبردی خود تأکید کرده است. هرچه وابستگی ایران به نتایج مذاکرات کمتر باشد، قدرت چانه‌زنی آن در برابر طرف مقابل افزایش پیدا می‌کند.

در چنین شرایطی، تردید ایران نسبت به اعطای امتیازات بزرگ نتیجه تجربه‌ای تاریخی است. تهران به‌خوبی می‌داند که چالش اصلی در روابط با آمریکا آمادگی واشنگتن برای اجرای همان توافقی است که امضا می‌کند.