جیمز باچیک و کارتین جانسون در گزارشی در وب‌سایت اندیشکده «شورای آتلانتیک» نوشتند: واشنگتن نباید ماده ۴۲.۷ را جایگزین یا رقیب ماده ۵ ناتو تلقی کند. برعکس، عملیاتی شدن آن می‌تواند به تقویت امنیت اروپا و کل ساختار ترانس‌آتلانتیک کمک کند. تجربه حمایت اتحادیه اروپا از اوکراین پس از حمله روسیه می‌تواند الگوی مناسبی برای این مسیر باشد.

معضل امنیتی اروپا

اروپا امروز با مجموعه‌ای از تهدیدهای امنیتی روبه‌رو است. مهم‌ترین آنها جنگ روسیه علیه اوکراین و پیامدهای آن برای امنیت اروپا است. کشورهای اروپایی علاوه بر تهدیدات نظامی مستقیم، با حملات سایبری، خرابکاری علیه زیرساخت‌های حیاتی و دیگر اقدامات موسوم به «منطقه خاکستری» نیز مواجهند.

در عین حال، تهدیدها تنها از جانب روسیه نیست. تحولات خاورمیانه نیز می‌تواند امنیت کشورهای عضو اتحادیه را تحت تأثیر قرار دهد. حمله پهپادی به قبرس نمونه‌ای از این مخاطرات بود.

عامل مهم دیگر، کاهش اطمینان اروپا به حمایت آمریکا است. دولت دونالد ترامپ بارها ناتو را مورد انتقاد قرار داده، برخی برنامه‌های نظامی در اروپا را کاهش داده و حتی درباره موضوعاتی مانند گرینلند مواضعی اتخاذ کرده که در اروپا نگرانی‌هایی درباره آینده روابط ترانس‌آتلانتیک ایجاد کرده است. از این رو، بسیاری از کشورهای اروپایی به دنبال تقویت ظرفیت‌های مستقل خود هستند.

با وجود این، برخی دیپلمات‌های اروپایی نگران‌اند که تمرکز بر ماده ۴۲.۷ بهانه‌ای برای کاهش بیشتر حضور آمریکا در اروپا فراهم کند. این نگرانی بی‌اساس است. اروپا باید بدون توجه به این ملاحظات، برای دفاع از اعضای خود آماده شود.

ماده ۴۲.۷، معادل ماده ۵ نیست

ماده ۵ ناتو هسته اصلی نظام دفاع جمعی غرب است. بر اساس آن، حمله به یک عضو حمله به همه اعضا تلقی می‌شود و اعضا موظفند اقدامات لازم، از جمله استفاده از نیروی نظامی، را برای دفاع انجام دهند.

در مقابل، ماده ۴۲.۷ مقرر می‌کند که در صورت وقوع تجاوز مسلحانه علیه یک عضو اتحادیه اروپا، سایر اعضا باید با تمام امکانات خود به آن کشور کمک کنند. این بند تاکنون تنها یک بار، پس از حملات تروریستی پاریس در سال ۲۰۱۵، فعال شده است.

هرچند از نظر حقوقی می‌توان استدلال کرد که ماده ۴۲.۷ تعهدی گسترده ایجاد می‌کند، اما تفاوت اصلی میان دو سازوکار در متن آنها نیست، بلکه در زیرساخت‌های نهادی و عملیاتی است. ناتو طی دهه‌ها شبکه‌ای گسترده از فرماندهی مشترک، برنامه‌ریزی دفاعی، استقرار نیرو، رزمایش‌های نظامی، استانداردسازی تجهیزات و بازدارندگی هسته‌ای ایجاد کرده است. همین مجموعه، ماده ۵ را به ابزاری معتبر و بازدارنده تبدیل کرده است.

در مقابل، اتحادیه اروپا فاقد چنین ساختار یکپارچه‌ای است. اگرچه نهادهای نظامی و نیروهای واکنش سریع در چارچوب اتحادیه وجود دارند، اما هنوز نقش مشخص و آزموده‌ای در سناریوهای دفاع جمعی ندارند. همچنین روند تصمیم‌گیری اتحادیه اروپا که مبتنی بر اجماع و مشورت گسترده است، می‌تواند سرعت واکنش در شرایط بحرانی را کاهش دهد.

به همین دلیل، ماده ۴۲.۷ نه قادر است و نه باید جایگزین ماده ۵ ناتو شود. ایجاد ساختاری مشابه ناتو مستلزم هزینه‌های سیاسی، اقتصادی و نظامی بسیار سنگینی خواهد بود.

استفاده از نقاط قوت اتحادیه اروپا

نقطه قوت اصلی ماده ۴۲.۷ انعطاف‌پذیری آن است. این بند به کشورهای عضو اجازه می‌دهد دامنه و نوع پاسخ به تهدید را متناسب با شرایط تعیین کنند.

مزیت دیگر، در اختیار داشتن ابزارهایی از جمله تحریم‌های اقتصادی، کمک‌های مالی، اقدامات دیپلماتیک، همکاری‌های اطلاعاتی و پلیسی و کمک‌های بشردوستانه است که خارج از حوزه مأموریت ناتو قرار دارند. به همین دلیل اتحادیه اروپا می‌تواند در حوزه‌هایی وارد عمل شود که ناتو ابزار یا اختیار لازم برای آنها را ندارد.

همچنین آستانه اقدام در ماده ۴۲.۷ می‌تواند پایین‌تر از ماده ۵ باشد. این موضوع امکان واکنش به تهدیدات هیبریدی، سایبری و اقدامات منطقه خاکستری را فراهم می‌کند؛ تهدیداتی که لزوماً به سطح یک حمله نظامی گسترده نمی‌رسند اما امنیت اروپا را تحت تأثیر قرار می‌دهند. در چنین شرایطی، اتحادیه اروپا می‌تواند نقش مکمل ناتو را بر عهده بگیرد.

الگویی برای آینده

بهترین نمونه برای عملیاتی کردن ماده ۴۲.۷، تجربه حمایت اروپا از اوکراین است. از سال ۲۰۲۲، اتحادیه اروپا توانسته است کمک‌های مالی، نظامی و بشردوستانه گسترده‌ای را برای اوکراین بسیج کند. تحریم‌های اقتصادی علیه روسیه، تأمین تجهیزات نظامی، حمایت از تولید مهمات و هماهنگی سیاسی میان اعضا از مهم‌ترین اقدامات اتحادیه بوده است.

این تجربه نشان داد که اتحادیه اروپا حتی با وجود اختلاف‌نظرهای داخلی و محدودیت‌های برخی اعضا، می‌تواند به بستری مؤثر برای هماهنگی و اقدام مشترک تبدیل شود. بنابراین در صورت وقوع تجاوز علیه یکی از اعضا، ابزارهایی مانند تحریم، مسدودسازی دارایی‌ها، کمک‌های مالی و حمایت صنعتی می‌توانند در کنار ظرفیت‌های ناتو مورد استفاده قرار گیرند.

همچنین اتحادیه اروپا باید از هم‌اکنون برای عضویت احتمالی کشورهایی مانند اوکراین و مولداوی برنامه‌ریزی کند؛ کشورهایی که ممکن است پیش از پیوستن به ناتو عضو اتحادیه اروپا شوند و در نتیجه تحت پوشش ماده ۴۲.۷ قرار گیرند.

نتیجه

بحث درباره ماده ۴۲.۷ بازتاب‌دهنده نگرانی‌های فزاینده اروپا درباره آینده امنیت این قاره و میزان تعهد آمریکا به آن است. با این حال، ناتو همچنان ستون اصلی دفاع اروپا باقی خواهد ماند و ماده ۴۲.۷ نمی‌تواند جایگزین ماده ۵ شود.

در عین حال، اتحادیه اروپا ظرفیت‌های مهمی در حوزه‌های اقتصادی، مالی، دیپلماتیک و مدیریتی دارد که می‌توانند مکمل توانایی‌های ناتو باشند. تجربه حمایت از اوکراین نشان داده است که اروپا در صورت برخورداری از اراده سیاسی می‌تواند اقدامات مؤثری برای دفاع از امنیت خود انجام دهد.

بنابراین مناسب‌ترین رویکرد آن است که ماده ۴۲.۷ نه به عنوان جایگزین، بلکه به عنوان مکمل ماده ۵ ناتو تعریف شود. چنین رویکردی ضمن افزایش مسئولیت‌پذیری اروپا در قبال امنیت خود، به تقویت امنیت ترانس‌آتلانتیک و حفظ انسجام میان اروپا و آمریکا نیز کمک خواهد کرد.